【导语】电力企业作为目前唯一纳入碳市场管理的重点排放单位，其碳排放配额总量和分配方案的改变是全国碳市场的风向标，可以为即将进入碳市场的重点排放行业提供参考。从电力的配额总量和分配方案来看，碳配额总量适度收紧是长期趋势，但节奏会根据经济和生产的实际情况调整；全国碳市场的运行制度不断完善，也在不断优化，在减碳的目标下，将匹配行业特点不断进行调整，参与碳市场的单位需根据碳市场制度的调整做好碳资产规划，把握碳价变化规律，赢得先机。

7月2日，生态环境部发布了《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案（征求意见稿）》及其编制说明。总的来说，从2023、2024年的分配方案来看，配额方案基本延续2021、2022年度配额分配方案的总体框架，总体思路不变，优化调整各类机组的发电、供热基准值，并引入配额结转政策。另外，有四点变化需要关注，首先，履约周期由两年变为一年；其次，取消了配额预支和个性化纾困方案；再者，从今年的基准值和配额方案来看，重点排放单位的排放配额有序收紧，但2023年的收紧幅度要小于2021年，全国碳市场的碳配额缺口或较小；最后，此次方案引入了“结转制度”，即重点排放单位可以根据有关要求申请将持有的2024年度及其之前年度配额结转为2025年度配额，未结转配额不再用于2025年度及后续年度履约，而根据《方案》中给出的公式，重点排放单位或将在履约前按照最优方案卖出手里的配额，这有可能会给碳市场带来较大的卖压，影响碳价的波动。以下是变化之处的详细解释：

对比《2021、 2022 年度全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案》（下称《21方案》）和《2023、2024年度全国碳排放权交易发电行业配额总量和分配方案（征求意见稿）》（下称《23方案》）可以看出，发电行业的配额总量和分配方案有许多调整之处：

第一，工作原则更加强调“市场主导”。

《21方案》提出的工作原则有三，分别为：“坚持服务大局”、“坚持稳中求进”、“坚持政策导向”；而《23方案》提出的工作原则为：“坚持目标导向”、“坚持稳中求进”、“坚持市场主导”。除了“稳中求进”保持不变，另外两项原则均有调整，分析来看，这与全国碳市场两个履约期的面临的实际情况有关，2021、2022年的履约期内，我国电力行业经历了新冠疫情对全球经济的冲击，也经历了2021年10月开启的全球能源短缺，经营面临更多困难。同时，2020年提出双碳目标、2021年全国碳市场开市交易，碳市场运行的初期也更加注重对电力企业发展方向的引导，因此《21方案》更加灵活宽松，同时需要政策的引导。而在《23方案》适用的履约期内，一方面临近“十四五”的收官，双碳目标的推进更加迫切；另一方面全国碳市场的运行也走上正轨，其交易逻辑需要从政策“主导”转向“引导”，让市场逐渐掌握资源配置，才可以进一步激发碳市场活力，真正发挥碳市场“价格发现”的作用，推动减碳。

第二，发电行业的简介排放不纳入配额管理。

《23方案》的适用范围和机组分类没有变化，但《23方案》中新增了一条“重点排放单位因使用电力产生的二氧化碳间接排放不再纳入全国碳排放权交易市场管理范围”。这一点需要注意，由于《23方案》针对的是发电行业，而发电行业的间接排放（外购电力）占总排放的比例不足0.1%，计入此部分对于减排的意义不大，因此用电的碳排放不纳入配额管理属于简化程序。但卓创资讯双碳课题组认为这一点并不适用于其他用电单位，其他（发电以外）重点排放单位的用电间接排放仍然是重要的碳排放范围。

第三，基准值调整仍然“稳”。

《23方案》的碳配额分配仍然采用基准法，且2023、2024年度配额也全部实行免费分配，变化之处主要体现在基准值的降低（见表1、表2）。基准值的降低，一方面是根据减碳目标，并按照“行业总体盈亏平衡、略有缺口的原则”综合确定，基本按照全行业0.5%的配额缺口设计，属于合理降低；另一方面，对比2022年基准值降幅较大的原因主要是统计口径的变化，可以看到《23方案》中基准值的测算基于“发电量”，而《21方案》是基于“供电量”，一般而言发电量较供电量平均高5%左右，因此《23方案》中基准值下降明显，若剔除统计口径变化的影响测算，实际收紧的比例约为0.6%；最后，前文提到的间接排放不纳入配额也产生了一定影响。

第四，履约期改为一年一履约。

相比前两个履约期，《23方案》中的履约期间有明显变化，由之前的两年一履约改为一年一履约。《23方案》中，明确提出“重点排放单位应于2024年12月31日前完成2023年度履约工作”、“重点排放单位应于2025年12月31日前完成2024年度履约工作”。分年度完成履约，有利于提高重点排放单位配额的管理精度，也可以更加细化的制定减排方案、规划生产，确保生产（电力供应）和减排的“两不误”。

第五，取消了配额预支机制。

2023年3月13日，生态环境部办公厅印发《关于做好2021、2022年度全国碳排放权交易配额分配相关工作的通知》，提出了“配额缺口率在10%及以上且确因经营困难暂时无法完成履约的重点排放单位，可向省级生态环境主管部门申请预支2023年度部分预分配配额完成履约，预支量不超过年度配额缺口量的50%，预支配额仅可用于当年度本单位的配额履约，不可用于交易、抵押等其他用途，预支配额将在2023年度配额核定清缴环节进行等量抵扣”的配额预支方案，帮助重点排放单位纾困。但这一政策是考虑到2021年煤炭价格大幅上涨、2022年全球能源短缺以及疫情等因素提出的暂时性纾困政策，不属于长期性的政策安排，因此在《23方案》中取消了配额预支机制。

第六，引入了配额结转的制度。

《23方案》中新增了配额结转“重点排放单位可根据有关要求申请将持有的 2024 年度及其之前年度配额结转为2025年度配额，未结转配额不再用于2025年度及后续年度履约。2023、2024年度不可预支后续年度配额”。全国碳市场的前两个履约周期内都没有对配额的使用条件进行明确和限制，重点排放单位获得的配额可以无条件结转至下一年，用于履约或交易。无限制的弊端体现在一旦企业对于碳配额价格存在看涨预期，就会产生“惜售”的心理，既增加了配额紧缺企业的购买难度，也不利于碳市场的活跃和稳定。《23方案》增加的配额结转制度，规定了可结转量=净卖出配额量*结转倍率，相当于最大结转量与净卖出量直接挂钩，如此一来可以激励配额有盈余的企业积极出售配额，提高市场活力。当然，由于结转制度同时规定了时间安排，配额有盈余的企业有可能为了获得更多的结转量而集中售出配额的情况，短期对碳市场形成一定卖压，一定程度会冲击碳价。但总体来说，结转制度的提出在长期视角下能够减少碳配额的“囤货”行为，提高碳市场活力。

【结语】发电行业作为全国碳市场的“先驱者”，其碳配额的总量计算方式、分配方案、履约要求、交易制度等都是领先于其他行业进行，同时能够对其他行业的碳配额执行可以提供参考。按照前期规划，“十四五”作为双碳目标的重要“窗口期”，八大高耗能行业都将有序纳入碳市场，2024年有望纳入电解铝、水泥和钢铁等行业，届时纳入的行业首先要面临的就是碳配额和分配方案。通过对发电企业碳配额方案的研究，可以举一反三，先知先觉其他行业如何获得碳配额，碳配额如何变化，为后期参与碳市场以及进行碳资产管理打好基础。

（卓创资讯研究院双碳课题组持续关注并深入就“碳达峰、碳中和”相关政策动态和行业嬗变，后续研究：碳价前瞻、电解铝水泥钢铁行业的碳中和路径、绿电与碳的耦合发展等。如有问题欢迎交流沟通。另有《碳市场月度观察》报告推出，欢迎垂询。）