今日工业和信息化部办公厅发布关于暂停钢铁产能置换工作的通知。各地区自2024年8月23日起，暂停公示、公告新的钢铁产能置换方案。未按本通知要求，继续公示、公告钢铁产能置换方案的，将视为违规新增钢铁产能，并作为反面典型进行通报。本文通过对产能置换历史，如何进行产能置换，产能置换为何暂停三个问题进行分析，尝试回答未来产能置换政策如何调整和优化。

追溯“产能置换”历史

《钢铁行业产能置换实施办法》执行时间超过7年时间，但钢铁行业产能置换则时间最早可以追溯到2013年。

《钢铁行业产能置换实施办法》的出台是为了应对钢铁行业产能过剩的问题。进一步推动供给侧结构性改革，优化产业布局和结构调整，同时应对环境的挑战，解决实施过程中的问题，确保钢铁行业的可持续发展。追溯历史，《钢铁行业产能置换实施办法》最早由工信部在2017年发布，文件编号为工信部原〔2017〕337号，2021年对文件进行了修订，文件2021年6月1日起实施，直到2024年8月23日工信部发文暂停公示、公告新的钢铁产能置换方案。

其实早在2013年10月份国务院出台的《关于化解产能过剩严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）中就提出“钢铁行业严禁建设新增产能项目，项目建设须制定产能置换方案，实施等量或减量置换”的政策。2-16年2月国务院出台《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发〔2016〕6号），再次强调严格执行41号文，严禁新增产能。2016年，我部出台《钢铁工业调整升级规划（2016-2020年）》，提出各地一律不得净增钢铁冶炼能力，结构调整及改造项目必须严格执行产能减量置换。

为指导各地做好产能置换工作，2015年工信部制定发布了《部分产能严重过剩行业产能置换实施办法》，该办法有效期至2017年12月31日。按照国务院部署并结合行业发展现状,出台了《钢铁行业产能置换实施办法》（以下简称《办法》），自2018年1月1日起施行。

如何进行产能置换？

在2011-2015年期间，钢铁行业产能过剩问题就已经极为严重，这期间由于产能过剩价格持续下跌，钢材产品价格一度跌破2000元/吨，螺纹钢期货最低价格1618元/吨。

2013年开始的化解产能过剩矛盾的意见但并未有效解决产能过剩的问题，钢铁行业产能仍处于快速增长阶段，直至2015年钢铁行业产能达到峰值状态。为进一步解决钢铁行业所面临困局，2015年底中央经济工作会议中提出“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”任务，其中去产能重点给到钢铁等相关行业，并明确五年内钢铁行业要去掉1-1.5亿吨钢铁产能，煤炭行业退出5亿吨，减量重组5亿吨，并切实落到实处，钢铁去产能预期强化，叠加需求端恢复，钢材价格开始回暖。

2017年钢铁行业继续去产能，并对“地条钢”进行清理，经过两年的产能结构调整，去产能力度远超计划，钢铁行业供给侧改革进入2.0版本时代，在此背景下《钢铁行业产能置换实施办法》出台，改变原有粗暴的“行政性”去产能方式，改变后去产能动作更加温和。到2018年，供给侧改革三年钢铁行业提前两年完成去产能1.5亿吨的目标。

前后两版产能置换办法区别在于置换比例和对重点区域的调整。

钢铁行业产能置换办法第一版内容对产能置换设置等量置换，减量置换两种办法，按照不同区域对产能置换进行对顶，京津冀、长三角、珠三角环境敏感区置换比例不低于1.25:1，其他地区实施减量置换；2021年调整后对地区进行更细致划分，设置大气污染纺织重点区域，包括京津冀、长三角、珠三角、汾渭平原等地区以及其他“2+26”大气通道城市，敏感区域置换比例调整为1.5:1，其他地区调整为1.25:1，满足特殊条件的重点区域置换比例可以不低于1.25:1，其他地区的置换可以不低于1.1:1。具体条件是指对完成实质性兼并重组（实现实际控股且完成法人或法人隶属关系、股权关系、章程等工商变更）后取得的合规产能用于项目建设时。

产能置换办法为何暂停？

产能置换实施办法在推动钢铁行业化解过剩产能上成效卓越，有效推动了钢铁行业高质量发展。当前，钢铁行业供需关系面临新挑战，绿色低碳、结构调整、布局优化、兼并重组等对产能置换政策提出了新要求。钢铁行业产能置换也到了需要调整的时候，我们理解后续产能置换政策需要匹配现阶段大规模设备更新改造相结合，对新的设备提出更高的要求，更好满足高质量发展需要，同时匹配双碳对行业发展的要求。

除去政策环境变化需要进行产能置换办法进行调整之外，我们还要理解当下仍存在的产能结构性过剩问题。在置换背景下，新建项目使用新设备，新技术，生产效率线绕要高于原有旧设备、旧产能，在不减产的背景下，产量达峰仍是一个问题；另外，随着房地产行业进入到下行周期，钢铁需求逐步达峰，钢铁行业进入到存量竞争时代，这就给同质化的钢铁行业带来更多的挑战，钢铁企业陷入“智猪博弈”之中，谁都不愿意轻言停产，因为市场份额就这么多，如果停产就有可能被替代，而想再拿回这部分份额成本显然较高。

这就造成了10年去产能历史背景下，过剩问题依旧没有得到有效解决。当下阶段钢铁行业的过剩问题是结构性的，低端产能过剩严重，高端供给不足，钢铁行业高质量发展就需要解决这个矛盾，也因此产能置换办法的优化调整或有必要考虑解决这一矛盾和问题。

从政策的影响上看，短期看，部分正在准备或计划进行产能置换的项目需要暂停，等待政策进一步明确；长远看，钢铁行业高质量发展或有更强的政策约束。