【导语】全国碳市场首次“扩围”，新纳入水泥、钢铁和电解铝行业。短期来看三大行业将获得三年的“体验期”，逐渐适应和融入全国碳市场，长期来看碳交易或将成为推动产业升级、结构优化的重要供给侧变量，并深刻影响商品价格。

2024年9月9日，生态环境部发布的《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》（下称《方案》），明确了“2024年作为水泥、钢铁、电解铝行业首个管控年度，2025年底前完成首次履约工作”。标志着自2021年7月21日全国碳市场开市并纳入2257（截至2023年底纳入的发电企业数量）家发电企业后，首次扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围（以下简称扩围）正式落地。

一、政策发展：三大行业纳入碳市场早有消息和预期

从近几年碳市场的建设进度，以及生态环境部等主管部门的规划和消息来看，全国碳市场扩围已经筹备已久，将钢铁、水泥和电解铝作为首批扩围的行业也早有迹象：

2023年10月18日，生态环境部下发《关于做好2023—2025年部分重点行业企业温室气体排放报告与核查工作的通知》，并在附件中提供了《2023年版水泥、电解铝和钢铁行业核算与报告要求》，首次释放了三个行业纳入碳市场的信号；

2024年2月26日，国务院新闻办公室就《碳排放权交易管理暂行条例》有关情况举行国务院政策例行吹风会时，生态环境部表示“正在积极推动，争取尽快实现我国碳排放权交易市场的首次扩围”，再次强调了碳市场扩围的计划；

2024年3月15日、4月3日，生态环境部分别印发了《企业温室气体排放核算与报告指南铝冶炼行业》和《企业温室气体排放核算与报告指南水泥熟料生产》，被市场视为碳市场扩围前、指导相关行业进行碳排放数据基础建设的重要信号，扩围的确定性进一步夯实；

2024年7月2日，生态环境部印发了《水泥、合成氨、炼油、钢铁行业节能降碳专项行动计划》，为重点排放单位的节能降碳提供指导意见；2024年7月23日，生态环境部印发《电解铝行业节能降碳专项行动计划》，通过对电解铝行业的节能降碳行动进行指导和规划，为后期纳入碳市场管理、推动行业减碳提供了技术路径和发展规划。

生态环境部综合考虑控制温室气体排放要求、产业发展情况、减污降碳贡献、数据质量基础、应对国际碳壁垒等因素，对七大高耗能行业（除电力以外）纳入碳市场的成熟度进行了综合评估，最终确定了钢铁、水泥、电解铝三大重点排放单位纳入碳市场，至此，碳市场完成第一次扩围，将覆盖全国60%的碳排放量。

二、政策解读：张弛有度的完成首次扩围

全国碳市场的首次扩围，新纳入的三大行业与已经运行了三年的发电行业相比有较大的区别，其碳排放数据统计难度更大，实际碳排放量监测更复杂，碳市场的管理也面临诸多变化和不确定性。针对上述挑战和困难，《方案》给出了更长的“体验期”和差异化的管理方式，按照“边实施、边完善”的工作思路，实现积极稳妥有序的扩围。因此，《方案》通过总体要求、工作目标、实施重点排放单位名录管理、开展核算报告核查、实施配额管理、保障措施等共6部分内容、13项重点任务给出了指导和计划，重点关注点如下：

第一，在时间上给予了三大行业更长的“体验期”：《方案》将三大行业纳入全国碳市场分为了两个阶段，分别为2024-2026年的启动实施阶段，以及2027年以后的深化完善阶段。

启动实施阶段，主要的目的是让三大行业通过2-3年的时间掌握规则、熟悉市场并提升管理能力。在此期间的控排思路是“免费配额”和“控制强度而不控制总量”，具体来说就是企业所获的配额数量与产品产量（产出）挂钩，不预设配额绝对总量，不限制企业产能，产品产量（产出）越大、配额量越多；同时采用绩效评价法，根据单位产出的碳排放强度进行绩效管理，碳排放强度低的企业可通过配额盈余获得收益，碳排放强度高的企业因配额短缺付出碳排放成本，整个行业配额基本盈亏平衡；同时，单个企业的配额盈余与缺口均控制在较小范围内，缩小企业间配额“贫富差距”。在这一阶段，2024年是三大行业的首个管控年度，2025年底前将完成首次履约工作。

2027年以后进入深化完善阶段，配额分配方法由绩效评价法逐步转向基准法，对标行业先进水平，建立预期明确、公开透明的配额逐步适度收紧机制，推动单位产出碳排放不断下降。届时可以参考发电企业的碳配额分配方式。

第二，重点排放单位的认定门槛与发电行业相同，但是仅管控直接排放。

《方案》明确了三大行业中纳入碳市场管理的企业门槛是“年度温室气体直接排放达到 2.6 万吨二氧化碳当量的单位作为重点排放单位，纳入全国碳排放权交易市场管理”，按照这个标准，新增的重点排放单位约为1500家，将由各省级生态环境主管部门会同同级有关部门按照以上条件，制定本行政区域水泥、钢铁、电解铝行业重点排放单位名录，并通过全国碳排放权交易市场管理平台报送，同时向社会公开。

管控的温室气体范围是控化石燃料燃烧、工业过程等产生的直接排放。水泥、钢铁行业管控温室气体种类为二氧化碳，电解铝行业管控温室气体种类为二氧化碳、四氟化碳和六氟化二碳，新增碳排放覆盖量约为30亿吨。比较值得关注的是三大行业“仅管控因使用化石能源等直接产生的温室气体排放”，目前在没有新的更详细的规则情况下，市场大多认为三大行业的碳排放配额和管理或不计算电力和热力等消费产生的间接排放。

第三，确定名单后，重点排放单位需要进行开户，分别完成注册登记系统、交易系统和管理平台的开户。另外，还需要关注的是后期生态环境部将制定三大行业的《碳排放核算报告和核查指南》，明确各行业关键参数分级分类管理要求，而重点排放单位需要根据报告指南的要求严格控制碳排放数据质量，并对关键参数实行“月度存证”，通过管理平台报送。

三、影响分析和后市展望

政策的影响可以分别从对碳市场的影响和对三大行业的影响来看。

首先，对于碳市场而言，扩围意味着更多的行业被纳入碳市场管理，为全国碳市场注入了新的活力。参与者的增多也可以带动碳市场交易更为活跃，更好发挥市场发现（碳配额）价格的作用，为减碳提供支持，推动形成“排碳有成本、降碳有收益”的发展意识和市场共识，真正通过市场手段推动降碳。后期来看，全国碳市场的覆盖范围将进一步有序扩大，后续还将继续扩大直至囊括政策中提到的八大高耗能行业，本次扩围的三个行业分别对应：建材（水泥）、钢铁和有色金属（电解铝）。后期也将扩大至其他行业和重点商品领域。

图1 全国碳市场将覆盖的八大高耗能行业

其次，对于新扩围的三个行业来看，短期的影响较小，长期或将影响企业产能规划和生产运营。短期影响较小，主要因为上文提到的“体验期”，企业虽然进入碳市场交易，纳入管理，也有履约的义务，但配额较为宽裕，企业的配额盈余和缺口差异也较小。换言之企业并不需要为碳排放配额而额外付出过多的成本（购买配额）。

图2 碳市场与商品市场的衔接逻辑

但长期来看，《方案》实则标志着行业的供应端将进入新的阶段，企业的产能、产量、用能（若后期有电力等间接排放的考核）等方面将面临更多变化。尤其是本就处于产能过剩的行业，当2027年后碳配额的分配方式由绩效评价法转向基准法，企业的排放需要对标行业先进水平，同时面临免费配额的收紧以及或将出现的有偿配额拍卖。届时，碳交易或将成为引导低效产能的退出，推动产能置换、工艺转型升级以及节能降碳改造的重要因素，碳价也将成为产品价格的构成之一。

（本文部分内容引自《碳市场观察报告2024年7月刊》，更详细的内容，更新的政策解读，更全面的行业热点分析，请关注9月发布的《碳市场观察报告2024年8月刊》，详情可联系卓创资讯研究院 双碳课题组）